Вот уже третий год в стране действует закон об общих принципах организации местного самоуправления, и проверка его исполнения является одним из важнейших направлений в работе Контрольно-счетной палаты Краснодарского края. Это позволяет не только увидеть практические наработки в его реализации, но и своевременно выявлять проблемы, требующие решения.

Муниципальным властям сегодня переданы самые широкие полномочия. Непосредственно на местах принимается все больше решений, повышающих уровень жизни населения. Вместе с тем уже первые результаты реализации 131-го закона в 2006 году высветили и ряд проблем.

Славянский и Кущевский районы, где проводили проверку специалисты Контрольно-счетной палаты, находятся в разных географических и почвенных зонах края. Между этими муниципальными образованиями немало и других отличий. Однако проблемы, с которыми столкнулись власти, проводя реформу местного самоуправления, оказались весьма схожими. Пожалуй, в той или иной степени они характерны для всех муниципальных образований Кубани.

Главная проблема заключается в том, что доходы бюджетов многих поселений не соответствуют их потребностям в реализации возложенных на органы местного самоуправления расходных полномочий. Дотации из бюджета порой превышают собственные доходы в несколько раз. Например, в Славянском районе дотации Ачуевскому сельскому поселению в 2006 году превышали собственные доходы в 4,3 раза, Коржевскому — в 2,9 раза и т.д.

В Кущевском районе, несмотря на выполнение планов по доходам, бюджетные назначения по расходам в полном объеме не исполнены ни одним из 12 сельских поселений района. Анализ показывает, что даже если в районе оставлять все собранные налоги в сумме 379 миллионов 695 тысяч рублей, то они обеспечат потребность муниципального образования по запланированным доходам только на 68 процентов. Это свидетельствует о значительной зависимости бюджета муниципального образования от финансовой помощи краевого бюджета.

В Славянском районе запланированными доходами не обеспечивались расходные обязательства десяти поселений на миллион рублей: Славянского городского — на 455 тысяч рублей, Коржевского сельского — на 110 тысяч рублей, Анастасиевского сельского — на 88 тысяч рублей и т.д.

Федеральный закон требует, чтобы передача полномочий по решению вопросов местного значения осуществлялась администрациями муниципальных районов с перечислением финансовых средств на их осуществление. Однако на практике закон нередко нарушается.

Из-за этого органы местного самоуправления поселений не могут реализовать свои полномочия в полном объеме практически по всем социально значимым бюджетным назначениям. Так, в первом квартале 2006 года в Славянском районе по разделу «Социальная политика» исполнение составляло 22,6 процента, по разделу «Жилищно-коммунальное хозяйство» — 27,2 процента, а по разделу «Мобилизационная подготовка» расходы поселениями и вовсе не производились.

В 2006 году в Новомихайловском сельском поселении Кущевского района расходы исполнены на 89,6 процента (бюджетные услуги не реализованы на 353 тысячи рублей), в Краснополянском сельском поселении расходы исполнены на 91,4 процента, в Шкуринском — на 95,8 процента. У остальных сельских поселений процент выполнения расходных полномочий составил от 98 до 99,9 процента, но до ста процентов не дотянул никто.

В ходе встречных проверок по отдельным поселениям было установлено, что выполнение ряда полномочий, определенных законодательством в 2006 году для поселений, требовало гораздо больших затрат, чем утверждено их бюджетами.

Например, в Петровском сельском поселении Славянского района запланированных расходов на ремонт асфальтированных дорог хватало только на 1,4 процента от их общего принятого объема. Кроме того, требуют систематических работ по их содержанию дороги с гравийным покрытием и грунтовые дороги.

Аналогичная ситуация и в Прибрежном поселении. Анализ расходов за пять месяцев 2006 года показал, что их недостаточно даже на то, чтобы в надлежащем виде содержать культурные центры в поселении.

С передачей полномочий и средств на их осуществление случаются нарушения и противоположного свойства. Так, установлены факты передачи сельскими поселениями муниципальному образованию Кущевский район тех полномочий по решению вопросов местного значения, которые в 2006 году согласно действующим законам не были определены в качестве передаваемых.

При проведении сверки взаиморасчетов за 2006 год между Кущевским сельским поселением и МО Кущевский район по выполнению полномочия «обеспечение жителей поселения услугами организаций культуры» установлено, что на его реализацию Кущевское сельское поселение излишне передало 137,2 тысячи рублей.

Продолжает вызывать обеспокоенность содержание дорог сельских поселений. Передача на уровень бюджета поселения десяти процентов транспортного налога не решает данной проблемы, а собственная ресурсная база сельских поселений пока недостаточна. При расчете расходов требуется более высокий норматив на осуществление данного полномочия.

Также требует решения организация освещения улиц. Из-за недостатка средств уличное освещение в отдельных поселках и хуторах Кущевского района в ночное время осуществлялось 4—6 часов в сутки, иногда отсутствовало вообще. Не был решен вопрос по обслуживанию уличного освещения (снятие показаний, замена ламп и т. д.). Сегодня районные электросети осуществляют эту работу на добровольных началах, без заключения договора.

В немалой степени эти проблемы усугубляются тем, что на старте реформы не была урегулирована передача имущества в муниципальную собственность поселений. Так, в Кущевском районе сельскими поселениями принято в собственность имущество в количестве 1172 единиц. Однако оно не поставлено на балансовый учет, так как не имеет... стоимости. На самом деле дороги, водопроводы, водонапорные башни, парки, скверы, памятники, здания, жилые квартиры, конечно же, вполне материальны и имеют свою стоимость.

Причина столь странного положения — в том, что до принятия Федерального закона № 199-ФЗ порядок безвозмездной передачи имущества оставался неурегулированным, на краевом уровне процедура и порядок передачи были уточнены только в ноябре 2006 года. И, кроме того, в бюджете муниципального образования зачастую нет средств на проведение оценки передаваемого из муниципального района имущества.

Установленные недостатки стали возможными и потому, что в 2006 году и первом полугодии 2007 года результаты осуществления переданных поселениями полномочий по решению вопросов местного значения на сессиях представительных органов муниципальных поселений и Советом МО Кущевский район рассматривались не по всем полномочиям.

Кроме того, в 2006 году акты сверок взаиморасчетов по переданным сельскими поселениями и исполненными МО Кущевский район полномочиями по решению вопросов местного значения подписаны, но без осуществления необходимого контроля с обеих сторон за его выполнением в соответствии с целевым назначением субвенции.

Одним из проблемных вопросов остается исполнение полномочий по созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей поселений услугами культуры, организации библиотечного обслуживания населения, обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью.

Все эти полномочия осуществляются в 2007 году сельскими поселениями самостоятельно. Однако у ряда поселений для этого просто нет материально-технической базы: стадиона, спортивных площадок, инвентаря. Кроме того, в круг этого полномочия по нормативу не вписывается проведение массовых мероприятий по физкультуре. А это не позволяет вовлекать в спортивные мероприятия широкие слои населения, осуществлять выезды спортивных команд на зональные и краевые соревнования. Такая же ситуация в работе с детьми и молодежью.

Еще одной острой проблемой в условиях реформы является кадровое обеспечение органов местного самоуправления. Специалистов по местному самоуправлению, по муниципальному праву, по муниципальным финансам мало, потому что их никто не готовил.

Правильно поступают там, где стремятся изменить ситуацию. В Кущевском районе для решения кадровой проблемы при создании сельских поселений применили принципиально новый подход. Еще за полгода до введения в действие закона о местном самоуправлении здесь была организована учеба граждан с последующим отбором на основе конкурса квалифицированных кадров для работы в органах местного самоуправления. В последующие полгода специалисты администрации и финансового управления муниципального района осуществляли кураторство за работой специалистов администраций сельских поселений, что позволило начать работу в новых условиях более качественно.

Эти и другие проблемы, при всей их серьезности, не стали для местного самоуправления непреодолимым препятствием на пути осуществления реформы. Иначе и быть не могло — ведь сама реформа направлена на то, чтобы полнее раскрыть потенциал территорий в интересах проживающих на них людей.

Проверки, проведенные Контрольно-счетной палатой в 2007 году, показали, что дальнейшее развитие реформы органов местного самоуправления помогает более эффективно решать главную задачу — повышение жизненного уровня людей на основе развития экономики каждого поселения.

Не случайно Кировское поселение Славянского района в 2006 году признано лучшим среди сельских поселений Кубани. А Славянский район по итогам 2007 года стал победителем среди муниципальных образований края по социально-экономическому развитию.

И в Кущевском районе показатели социально-экономического развития района имеют заметную тенденцию к улучшению. Так, в 2006 году объем производства сельскохозяйственной продукции во всех категориях хозяйств увеличился на 37 миллионов рублей, или на 10 процентов.

Среди сельских поселений Кущевского района одним из показательных муниципальных образований в реализации 131-го закона является Кущевское сельское поселение. Здесь видно реальное улучшение жизни граждан. В результате реализации полномочий по решению вопросов местного значения решен ряд важных социальных проблем.

За 2006 год и первое полугодие 2007 года подведены водопроводы в селе Степном и поселке Садовом, ведется работа по строительству водопровода в хуторе Восточном. Совместно с гражданами ведутся работы по ремонту и строительству тротуаров. Открыты четыре новых маршрута для проезда населения. Проведены работы по восстановлению электроснабжения на 11 улицах станицы Кущевской. Приобретены светофоры, указатели и дорожные знаки.

В Славянском районе власть сельских поселений также активно решает проблемы населения. Заметно улучшилось состояние дорог, уличного освещения, все больше внимания (и материальной поддержки!) получают учреждения культуры.

В обоих районах, как, впрочем, и повсюду на территории края, принимаются меры по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений. Пока возможности каждого их жителя на получение одинакового гарантированного объема бюджетных услуг остаются нереализованными.

Так, если за 2006 год средняя обеспеченность бюджетными услугами в расчете на одного жителя по Кущевскому району составила 7708,9 рубля, то по сельским поселениям — 1067,8 рубля. В разрезе поселений самая низкая бюджетная обеспеченность сложилась по трем поселениям (в Красносельском сельском поселении — 556,2 рубля, Раздольненском сельском поселении — 705 рублей и Шкуринском сельском поселении — 843,5 рубля). В основном этот показатель зависит от доходных источников местных бюджетов, которые еще недостаточны для того, чтобы полностью покрывать потребности поселений. Но с укреплением финансово-экономического положения сельских поселений наметилась стойкая тенденция к сокращению разрыва в бюджетной обеспеченности их жителей.

Проверки финансовых контролеров высветили немало типичных проблем, проявившихся на старте реформы. Очевидно, что ее финансовая сторона еще долго будет определять ход реализации 131-го закона. Значит, и контроль за финансами надо осуществлять, начиная с низового уровня. Нормы Бюджетного кодекса наделяют муниципальное образование правом перехода от сметного принципа финансирования расходов к полноценному бюджетному процессу, одной из стадий которого является контроль за исполнением местных бюджетов, вплоть до сельских поселений.

Однако органы муниципального финансового контроля не всегда создаются даже на уровне района. Что касается городских и сельских поселений, то они пока просто не могут за счет собственных доходов финансировать необходимый уровень расходов на содержание муниципального финансового контроля. В итоге создание в крае эффективно функционирующих контрольных органов на муниципальном уровне пока остается проблематичным.

Однако не все измеряется деньгами. Весьма чувствительным и точным индикатором является восприятие реформы местного самоуправления обществом. В целом она им принята и не только находит поддержку, а вовлекает в процесс все больше активных участников.

Учитывая это, финансовые контролеры намерены теперь оценивать не только эффективность использования имеющихся средств, но и результаты деятельности органов местного самоуправления по исполнению закона.

Л. ГУЗЕЕВА.

Аудитор Контрольно-счетной палаты Краснодарского края.

В. МОРГУН.

Главный инспектор Контрольно-счетной палаты Краснодарского края.
Раздел : Местное самоуправление, Дата публикации : 2008-04-03 , Автор статьи :